Les débuts du ministère
Le ministère de l’outre-mer est créé de fait dès le 8 janvier 1959, avec la nomination de Jacques Soustelle en tant que ministre délégué auprès du Premier ministre. Ses attributions sont précisées dans le décret n° 59-290 du 13 février 1959 : sont désormais regroupés sous une seule autorité, divers services auparavant éclatés sous la tutelle de différents ministères, représentant autant de domaines de compétence. Ainsi, les services issus du ministère de la France d’outre-mer (article 1) s’occupent des territoires d’outre-mer, ceux issus du ministère de l’Intérieur (article 2) sont essentiellement dévolus aux départements d’outre-mer, et ceux issus du ministère du Sahara (article 3) sont centrées sur le Sahara algérien. Rappelons à ce sujet que le ministère chargé du Sahara a autorité sur les deux seuls départements sahariens de l’Algérie, issus de l’ancienne subdivision territoriale appelée « territoires du Sud » : le département de la Saoura, à l’ouest, et celui des Oasis, à l’est. Les départements côtiers sont quant à eux sous l’autorité du ministère chargé des affaires algériennes, qui est donc de fait le principal concerné par les évènements de la guerre d’Algérie. Notons enfin (article 2) la compétence sur les fonds d’investissement outre-mer, gérée par la sous-direction des affaires d’outre-mer du commissariat général à la productivité, auparavant sous l’autorité du ministère chargé des finances et des affaires économiques.
Malgré cette volonté d’unification, ces héritages resteront longtemps ancrés dans l’ADN du nouveau ministère, puisque chaque ancienne « maison » va former une de ses grandes divisions organiques : en somme, ces compétences seront juxtaposées plutôt que mêlées.
De fait, ce sont les services issus de l’Intérieur qui fournissent la plus grande partie des effectifs et, partant, de l’activité du nouveau ministère. Le secrétariat général pour l’administration des départements d’outre-mer et le service des départements d’outre-mer sont refondus dans le secrétariat général pour les départements d’outre-mer (SGDOM), subdivisé entre un service des affaires administratives et financières, et un service des affaires économiques et des investissements. Il récupère en outre le fonds d’investissement pour les départements d’outre-mer (FIDOM). Par un décret publié au Journal officiel du 2 juin 1977, le SGDOM est renommé direction des départements d’outre-mer (DDOM).
Les services relevant précédemment du ministère de la France d’outre-mer sont organisés en un secrétariat général des territoires d’outre-mer (SGTOM) lui-même subdivisé en trois services : affaires générales ; affaires économiques et Plan ; affaires administratives et financières. Dès le courant de l’année 1959, le secrétariat général devient la direction des territoires d’outre-mer (DTOM), ses services prenant logiquement le nom de sous-directions, dont l’intitulé va évoluer dans les années qui suivent.
Enfin, les services et attributions de l’ex-ministère du Sahara forment un troisième ensemble, dont l’Organisation commune des régions sahariennes (OCRS) qui se voit doté d’une délégation générale.
Ce nouveau ministère se situe ainsi à la fois dans la continuité et en rupture avec ses prédécesseurs. Du plus évident d’entre eux, le ministère de la France d’outre-mer (et, par-delà, le ministère des Colonies), il hérite sa caractéristique principale : un champ de compétence défini par une donnée géographique, et non un secteur d’activité ou une fonction précise, qu’elle soit régalienne ou d’un État-providence. Cependant, en raison du contexte politique international, ce champ se réduit de plus en plus, avec la décolonisation qui suit son cours : si l’on a pu voir que Jacques Soustelle récupère les DOM précédemment perdus avec la départementalisation des « quatre vieilles » (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion) en 1946, la grande majorité des territoires de l’ancienne Union française, devenue entre temps la Communauté française, sont récupérés par d’autres institutions (secrétariat général de la Communauté, ministère de la Coopération) avant d’accéder à l’indépendance ; de même, l’Algérie devenue indépendante fait bientôt disparaître la compétence « Sahara » du ministère.
Du fait de sa non-spécialisation, le nouveau ministère possède, là encore comme ses prédécesseurs, un domaine d’action vaste, allant de la surveillance politique et de la défense nationale aux affaires sociales (santé, éducation…) en passant par le commerce et l’industrie. Il entretient donc un dialogue constant avec les ministères chargés de ces diverses questions, et coordonne les différentes actions menées pour, dans ou ayant un rapport avec les outre-mer ; ce rôle de coordination est renforcé par la récupération de services auparavant rattachés à d’autres administrations.
Enfin, cette amplitude de compétences, du double point de vue géographique et fonctionnel, explique la tension permanente, dans l’organisation interne, entre une approche par territoire, et une approche par grande thématique. On a vu que dans l’immédiat, c’est la première qui est privilégiée, reflétant ainsi l’héritage multiple des compétences mais aussi, conséquemment, des personnels et des esprits de corps : le secrétariat venu de l’Intérieur garde son pré carré sur les DOM, tandis que la direction des TOM est issue de la France d’outre-mer.
C’est probablement avec la volonté de lisser ces particularismes, et malgré les réticences d’une partie des cadres du ministère, qu’une première réforme est opérée après vingt ans d’existence.
La réforme Dijoud
En 1979, le secrétaire d’État chargé des départements et territoires d’outre-mer Paul Dijoud entreprend un remaniement de l’organigramme des services de l’outre-mer.
Le décret n° 79-854 du 3 octobre 1979 institue désormais une répartition entre deux grandes directions thématiques, la Direction des affaires politiques, administratives et financières de l’outre-mer (DAPAF) et la Direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l’outre-mer (DAESC). À l’échelon inférieur, le travail doit être partagé entre une quarantaine de missions thématiques sans hiérarchie intermédiaire. Certaines, faute de titulaires, ne voient pas le jour.
C’est seulement par le décret n° 89-320 du 18 mai 1989 que leurs attributions sont explicitement spécifiées, en vertu de l’article 2 :
« La direction des affaires politiques, administratives et financières de l’outre-mer [DAPAF] est chargée :
1. Des affaires politiques et juridiques ;
2. Des affaires internationales ;
3. De la gestion des personnels relevant du ministère des départements et territoires d’outre-mer, de l’aide technique, de l’action sociale et de la communication interne ;
4. Des affaires financières ;
5. De la gestion des immeubles, de l’informatique et des moyens des services. »
De même, l’article 3 précise :
« La direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l’outre-mer [DAESC] est chargée des affaires relatives :
1. Au développement économique de l’outre-mer ;
2. À l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques communautaires de l’outre-mer ;
3. À la protection sociale et à la formation professionnelle ;
4. À l’éducation, à la culture, à la jeunesse et au service militaire adapté ;
5. À l’insertion et à la promotion des travailleurs originaires d’outre-mer. »
En 1990, les arrêtés du 15 juin et du 4 juillet précisent l’organisation des deux directions.
La DAPAF est organisée en deux sous-directions : la sous-direction des affaires politiques qui est la sous-direction opérationnelle, et la sous-direction des affaires administratives et financières, essentiellement chargée des fonctions support. Elles-mêmes sont organisées en bureaux à compétence essentiellement géographique pour la première, thématique pour la seconde.
La DAESC, quant à elle, est structurée en sept départements, qui seront regroupés en deux sous-directions par les arrêtés du 9 décembre 1994 et du 26 janvier 1995 : la sous-direction des affaires économiques, et la sous-direction de l’emploi et des affaires sociales, éducatives et culturelles.
Dans les deux directions, certains services sont également directement placés auprès du directeur, notamment le commandement du service militaire adapté (SMA) auprès de la DAESC.
La réforme de 2008
Le mandat de Nicolas Sarkozy est l’occasion d’une profonde restructuration du ministère. En 2007, l’outre-mer rentre à nouveau dans le champ de compétences du ministère de l’Intérieur, renommé ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (auxquels s’ajoute plus tard l’immigration). Malgré ce nom, la compétence reste dévolue de fait à un secrétariat d’État plus spécifiquement chargé de l’outre-mer, dont le décret n° 2007-1125 du 23 juillet 2007 précise les attributions : il « connaît de toutes les affaires que lui confie, en matière d’outre-mer, le ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, auprès duquel il est délégué, notamment relatives aux questions suivantes :
- coordination de l’action du Gouvernement dans les départements d’outre-mer, élaboration et mise en œuvre des règles qui y sont applicables ;
- élaboration et mise en œuvre de la politique du Gouvernement à Mayotte, en Polynésie française, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises ; préparation et mise en œuvre des règles applicables à ces collectivités, dans le respect de leurs compétences propres ;
- administration de l’île de Clipperton. »
C’est également l’occasion d’une nouvelle réorganisation des services, avec la mutualisation des fonctions support au sein d’une direction dédiée du ministère de l’Intérieur ; les services opérationnels de l’outre-mer sont regroupés dans la délégation générale à l’outre-mer (DÉGÉOM) par le décret n° 2008-687 du 9 juillet 2008, abrogeant ainsi l’ancienne organisation entre deux directions.
Les missions de la Dégéom sont définies comme suit (article 2) :
« 1° L’impulsion et la coordination des politiques publiques ;
2° L’expertise et le traitement des affaires juridiques et institutionnelles ;
3° L’évaluation des politiques publiques et la prospective. »
Par ailleurs, elle « contribue à l’animation du réseau des représentants de l’État outre-mer » (article 3) ; l’article 4 précise quant à lui son organisation, en trois services : le service des politiques publiques, le service des affaires juridiques et institutionnelles, et le service de l’évaluation, de la prospective et de la dépense de l’État.
Redevenant un ministère de plein exercice sous le mandat de François Hollande, les services du nouvellement nommé « ministère des outre-mer » restent rattachés au ministère de l’Intérieur. Le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 renomme d’ailleurs la délégation générale à l’outre-mer en direction générale des outre-mer, gardant ainsi presque le même sigle (DGOM), mais la plaçant désormais au même niveau que les autres directions générales (DG) de l’Intérieur, comme celle de la Police nationale (DGPN) ou de la Gendarmerie nationale (DGGN). Les trois services de la DGOM sont renommés sous-directions, tout en gardant la même organisation et les mêmes fonctions. Quant aux missions de la DGOM, elles ne changent que peu (article 10) :
« 1° La définition, l’impulsion, la coordination, l’évaluation et la prospective des politiques publiques outre-mer ;
2° L’expertise et le traitement des affaires juridiques, contentieuses et institutionnelles outre-mer ;
3° La répartition et le suivi de la dépense de l’État dans le cadre de la mission budgétaire outre-mer ;
4° La coopération régionale, la collaboration à la définition des relations internationales ainsi que les affaires européennes concernant les outre-mer. »
Liste des ministres et secrétaires d’État chargés de l’outre-mer sous la Ve République
(NB : sont indiqués pour mémoire, en italiques et entre parenthèses, les ministres et secrétaires d’État dont la titulature implique également une compétence, même partielle ou théorique, sur les outre-mer, bien que leurs ministères constituent une entité à part.)
Présidence de Charles de Gaulle
– Jacques Soustelle, ministre délégué auprès du Premier ministre du 8 janvier 1959 au 5 février 1960
– Robert Lecourt, ministre d’État chargé du Sahara, des départements d’outre-mer et des territoires d’outre-mer du 24 février 1960 au 24 août 1961
– Louis Jacquinot, ministre d’État chargé du Sahara, des départements d’outre-mer et des territoires d’outre-mer du 24 août 1961 au 15 avril 1962, puis ministre d’État chargé des départements et territoires d’outre-mer du 15 avril 1962 au 28 novembre 1962, et du 6 décembre 1962 au 8 janvier 1966
– Jean de Broglie, secrétaire d’État au Sahara, aux départements d’outre-mer et aux territoires d’outre-mer du 24 août 1961 au 15 avril 1962
– Pierre Billotte, ministre d’État chargé des départements et territoires d’outre-mer du 8 janvier 1966 au 31 mai 1968
– Joël Le Theule, ministre des départements et territoires d’outre-mer du 31 mai 1968 au 10 juillet 1968
– Michel Inchauspé, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des départements et territoires d’outre-mer du 12 juillet 1968 au 20 juin 1969
Présidence de Georges Pompidou
– Henry Rey, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des départements et territoires d’outre-mer du 22 juin 1969 au 25 février 1971
– Pierre Messmer, ministre d’État chargé des départements et territoires d’outre-mer du 25 février 1971 au 5 juillet 1972
– Xavier Deniau, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des départements et territoires d’outre-mer du 6 juillet 1972 au 28 mars 1973
– Bernard Stasi, ministre des départements et territoires d’outre-mer du 5 avril 1973 au 27 février 1974
– Joseph Comiti, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des départements et territoires d’outre-mer du 1er mars 1974 au 27 mai 1974
Présidence de Valéry Giscard d’Estaing
– Olivier Stirn, secrétaire d’État aux départements et territoires d’outre-mer du 8 juin 1974 au 25 août 1976, puis secrétaire d’État auprès du ministre d’État, ministre de l’Intérieur (départements et territoires d’outre-mer) du 27 août 1976 au 29 mars 1977, puis secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur (départements et territoires d’outre-mer) du 1er avril 1977 au 31 mars 1978
– Paul Dijoud, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur (départements et territoires d’outre-mer) du 6 avril 1978 au 13 mai 1981
Présidence de François Mitterrand
– Henri Emmanuelli, secrétaire d’État auprès du ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de la décentralisation, chargé des départements et territoires d’outre-mer du 22 mai 1981 au 22 juin 1981, puis du 23 juin 1981 au 22 mars 1983
– Georges Lemoine, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur et de la décentralisation, chargé des départements et territoires d’outre-mer du 24 mars 1983 au 17 juillet 1984, puis du 23 juillet 1984 au 20 mars 1986
(Edgard Pisani, ministre chargé de la Nouvelle-Calédonie du 21 mai 1985 au 15 novembre 1985)
– Bernard Pons, ministre des départements et territoires d’outre-mer du 20 mars 1986 au 10 mai 1988
(Gaston Flosse, secrétaire d’État auprès du ministre des départements et territoires d’outre-mer, chargé des problèmes du Pacifique Sud, du 20 mars 1986 au 10 mai 1988)
– Olivier Stirn, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des départements et territoires d’outre-mer, du 12 mai 1988 au 22 juin 1988
– Louis Le Pensec, ministre des départements et territoires d’outre-mer du 28 juin 1988 au 15 mai 1991, puis du 16 mai 1991 au 2 avril 1992, puis du 2 avril 1992 au 29 mars 1993
– Dominique Perben, ministre des départements et territoires d’outre-mer du 30 mars 1993 au 11 mai 1995
Présidence de Jacques Chirac
– Jean-Jacques de Peretti, ministre de l’outre-mer du 18 mai 1995 au 7 novembre 1995, puis ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de l’outre-mer du 7 novembre 1995 au 2 juin 1997
– Jean-Jack Queyranne, secrétaire d’État à l’outre-mer, délégué auprès du ministre de l’Intérieur, du 4 juin 1997 au 29 août 2000
– Christian Paul, secrétaire d’État à l’outre-mer, délégué auprès du ministre de l’Intérieur, du 29 août 2000 au 6 mai 2002
– Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer du 7 mai 2002 au 17 juin 2002, puis du 17 juin 2002 au 30 mars 2004, puis du 31 mars 2004 au 31 mai 2005
– François Baroin, ministre de l’outre-mer du 2 juin 2005 au 26 mars 2007
– Hervé Mariton, ministre de l’outre-mer du 26 mars 2007 au 15 mai 2007
Présidence de Nicolas Sarkozy
(Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales du 18 mai 2007 au 18 juin 2007, puis du 19 juin 2007 au 23 juin 2009)
– Christian Estrosi, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, délégué auprès de la ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, du 19 juin 2007 au 18 mars 2008
– Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, auprès de la ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, du 18 mars 2008 au 23 juin 2009
(Brice Hortefeux, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales du 23 juin 2009 au 13 novembre 2010, puis ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration du 14 novembre 2010 au 27 février 2011)
– Marie-Luce Penchard, secrétaire d’État chargée de l’outre-mer du 23 juin 2009 au 6 novembre 2009, puis ministre auprès du ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, chargée de l’outre-mer du 6 novembre 2009 au 13 novembre 2010, puis ministre auprès du ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, chargée de l’outre-mer, du 14 novembre 2010 au 10 mai 2012
(Claude Guéant, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration du 27 février 2011 au 10 mai 2012)
Présidence de François Hollande
– Victorin Lurel, ministre des outre-mer du 16 mai 2012 au 18 juin 2012, puis du 21 juin 2012 au 31 mars 2014
– George Pau-Langevin, ministre des outre-mer du 2 avril 2014 au 25 août 2014, puis du 26 août 2014 au 30 août 2016
– Ericka Bareigts, ministre des outre-mer du 30 août 2016 au 6 décembre 2016, puis du 6 décembre 2016 au 10 mai 2017
Présidence d’Emmanuel Macron
– Annick Girardin, ministre des outre-mer du 17 mai 2017 au 19 juin 2017, puis du 21 juin 2017 au 3 juillet 2020
– Sébastien Lecornu, ministre des outre-mer depuis le 6 juillet 2020 (en fonction)
Situation initiale
À la création du ministère de l’outre-mer en 1959, les territoires extra-métropolitains placés sous souveraineté française, qui constituent son domaine de compétence, sont les suivants :
‒ les départements d’outre-mer (DOM), créés en 1946, alors au nombre de quatre : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion ;
‒ les territoires d’outre-mer (TOM) : les Comores, la Polynésie française, la Côte française des Somalis (CFS), la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ;
‒ l’Algérie, subdivisée en départements, dont le statut est identique à la métropole, ce pourquoi une large part des prérogatives reste malgré tout du ressort du ministère de l’Intérieur.
Bien que non citées dans les textes réglementaires de l’époque, il faut également rajouter les Nouvelles-Hébrides, condominium franco-britannique sur lequel le ministère exerce également des prérogatives, en lien étroit avec le ministère des Affaires étrangères.
En revanche, la majorité des anciens territoires d’outre-mer en Afrique, notamment l’ex-Afrique occidentale française (AOF) et l’ex-Afrique équatoriale française (AEF), sont depuis 1958 devenus des États membres de la Communauté française, et n’entrent donc pas dans le champ de compétence du ministère.
Autonomismes et indépendances
L’insularité de la plupart des territoires d’outre-mer, leur éloignement par rapport à la métropole, et les particularismes locaux, combinés au ressentiment contre l’ancienne puissance coloniale et au sous-développement chronique, amènent certains de ces départements et territoires à revendiquer une plus large autonomie, voire l’indépendance.
L’Algérie devient indépendante le 5 juillet 1962. À la même époque, les tensions sont fortes aussi dans les Antilles, débouchant parfois sur des émeutes violemment réprimées, comme celles de décembre 1959 en Martinique, celles de mai 1967 (« mé 67 » en créole) en Guadeloupe, ou encore la fusillade du Lamentin, également en Martinique, en 1961.
Dans les années 1970, le mouvement de décolonisation s’accélère avec l’indépendance des Comores (à l’exception de Mayotte) le 6 juillet 1976, celle de Djibouti (ex-Côte française des Somalis (CFS) renommée Territoire français des Afars et des Issas (TFAI) en 1967) le 27 juin 1977, et enfin celle des Nouvelles-Hébrides le 30 juillet 1980, désormais renommées république du Vanuatu.
Les années 1980 voient éclater un autre terrain de conflits : la Nouvelle-Calédonie, théâtre, entre 1984 et 1988, de ce qu’on a appelé les « Évènements », série de violences entre les communautés kanaks, autochtones mélanésiens, et « caldoches », descendants des Européens immigrés depuis le XIXe siècle. Ce conflit culmine avec la prise d’otages d’Ouvéa, entre le 22 avril et le 5 mai 1988. Après l’assaut de la gendarmerie de Fayaoué par les indépendantistes, causant 4 morts parmi les gendarmes, l’assaut de la grotte où se sont retranchés les preneurs d’otages est donné sur ordre du Premier ministre Jacques Chirac, et s’achève par la libération de la plupart des otages, au prix de la mort de 2 militaires et de 19 ravisseurs. Cet épisode traumatique conduit les deux parties à trouver un compromis aboutissant à la signature des accords de Matignon le 26 mai 1988, puis ceux de Nouméa le 5 mai 1998, qui prévoient une période de transition vers l’autodétermination.
Tensions internationales et revendications
Certains territoires ultramarins français sont revendiqués par d’autres États, en général d’anciennes colonies françaises. C’est notamment le cas des îles Éparses de l’océan Indien (l’île Europa, l’archipel des Glorieuses, l’île Juan de Nova, l’atoll Bassas da India et l’île Tromelin), revendiquées par plusieurs pays : Europa, Juan de Nova et Bassas da India par Madagascar, car rattachées administrativement à l’île lorsque celle-ci était sous souveraineté française ; Tromelin par la république de Maurice, en raison d’une divergence d’interprétation du traité de Paris de 1814 ; les Glorieuses par les Comores, en raison de leur proximité avec Mayotte.
En effet, l’île de Mayotte, ayant été la seule à voter pour le maintien dans la France lors du référendum d’autodétermination du 22 décembre 1974, est séparée du reste des Comores devenues indépendantes. Malgré un nouveau référendum le 8 février 1976, lors duquel la population de l’île confirme sa volonté de rester française, la république des Comores considère officiellement, depuis lors, comme nulle et non avenue la partition de l’archipel.
Évolutions et réformes institutionnelles
Plusieurs territoires ont vu leur statut évoluer depuis 1959.
Saint-Pierre-et-Miquelon, auparavant territoire d’outre-mer, devient un département d’outre-mer par la loi du 19 juillet 1976, avant de prendre le statut de collectivité sui generis en 1985, pour finalement devenir une collectivité d’outre-mer lors de la révision constitutionnelle de 2003 (voir ci-dessous).
La Nouvelle-Calédonie obtient entre 1984 et 1988 plusieurs statuts particuliers, lui conférant une autonomie supplémentaire, qui cependant ne parviennent pas à satisfaire les parties en présence et à empêcher les violences. Les accords de Matignon (ou Matignon-Oudinot) à l’été 1988, qui mettent fin aux Évènements, instaurent une période transitoire de dix ans avant un référendum d’autodétermination. Suite à l’accord de Nouméa le 5 mai 1998, la période de transition est repoussée de vingt ans supplémentaires, et le territoire est désormais officiellement reconnu comme une collectivité sui generis. Trois référendums sur l’accession à l’indépendance sont prévus, dont les deux premiers, le 4 novembre 2018 et le 4 octobre 2020, voient le « non » l’emporter. Le troisième référendum doit se tenir le 12 décembre 2021.
Mayotte, désignée comme une « collectivité territoriale » par la loi du 24 décembre 1976, devient département le 31 mars 2011, en application de la loi du 4 août 2009.
Les îles de Wallis et de Futuna sont érigées en territoire d’outre-mer par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961.
La partie française de l’île de Saint-Martin et l’île de Saint-Barthélemy constituent, depuis la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, des collectivités d’outre-mer. Ils constituaient précédemment l’un des arrondissements de la Guadeloupe.
L’île de Clipperton, rattaché depuis 1936 à la Polynésie française (alors appelée Établissements français de l’Océanie), est classée dans le domaine public de l’État par l’arrêté du 18 mars 1986, et gérée par le ministre ou secrétaire d’État chargé de l’outre-mer.
La Polynésie française qui comprend les îles du Vent, les îles Sous-le-Vent, les îles Tuamotu et Gambier, les îles Marquises et les îles Australes, est dotée d’un statut d’autonomie en vertu des lois n° 96-312 et 96-313 du 1er avril 1996.
Outre ces changements ponctuels, deux réformes de plus grande ampleur ont fait évoluer les statuts des outre-mer.
Au regard du droit européen, les possessions ultramarines des États-membres se divisent entre pays et territoires d’outre-mer (PTOM) et régions ultrapériphérique (RUP). Les PTOM, évoqués dès le traité de Rome de 1957 (dont ils font l’objet de la quatrième partie), sont les possessions extra-européennes qui bénéficient d’une certaine autonomie vis-à-vis de leur État : en conséquence, ils sont « associés » à la Communauté (puis Union) européenne, sans y être totalement intégrées. Les RUP, quant à elles, regroupent les territoires qui suivent en tous points ou presque la législation de l’État dont elles font partie, y compris au regard du droit européen, et font donc pleinement partie de l’Union européenne, juridiquement parlant. Ce statut de RUP apparaît dans le traité de Maastricht de 1992 (déclaration annexe n° 26), qui reconnaît leurs spécificités au regard de leur éloignement géographique, et leur accorde désormais la possibilité de se voir appliquer certaines règles particulières. La nature et les modalités de ces adaptations sont, depuis le traité de Lisbonne de 2007 (entré en vigueur en 2009), précisées dans l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
En résumé, RUP et PTOM sont plus ou moins les équivalents européens des DOM et TOM : tous deux bénéficient de mesures dérogatoires au droit commun, mais les premiers sont plus intégrés que les seconds, ces derniers disposant de davantage d’autonomie. Toutefois, statut européen et statut national ne sont pas automatiquement superposables. Ainsi, lorsque Saint-Martin et Saint-Barthélemy, auparavant intégrés à la Guadeloupe, sont devenus des territoires d’outre-mer en 2007, ils sont restés des RUP, avant que Saint-Barthélemy n’y renonce en 2012. À l’inverse, Mayotte, devenu département d’outre-mer en 2011, a dû attendre 2014 avant de passer du statut de PTOM à celui de RUP.
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, quant à elle, réforme le statut des collectivités locales, y compris en outre-mer. Ce qu’on appelait auparavant les « DOM-TOM » (départements d’outre-mer – territoires d’outre-mer) deviennent des « DROM-COM » (départements et régions d’outre-mer – collectivités d’outre-mer).
Outre le changement de nom et de sigle, cette loi donne également la possibilité de fusionner région et département en une collectivité territoriale unique. Si la Guadeloupe et la Martinique rejettent une première fois ce statut lors d’un référendum local en décembre 2003, la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 institue finalement ce statut, en accord avec les autorités locales, pour la Guyane et la Martinique. Quant à Mayotte, l’archipel choisit cette option dès avant sa transformation officielle en département en 2011, avec la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010.
L’outre-mer au XXIe siècle
En 2021, les possessions ultramarines françaises se présentent ainsi :
‒ cinq départements et régions d’outre-mer (DROM) : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte, dont trois (Mayotte, Guyane et Martinique) forment des collectivités territoriales uniques ;
‒ cinq collectivités d’outre-mer (COM) : Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna ;
‒ un territoire d’outre-mer (TOM) : les Terres australes et antarctiques françaises ;
‒ une collectivité sui generis : la Nouvelle-Calédonie ;
‒ un territoire faisant partie de la propriété domaniale de l’État : Clipperton.
Tous les départements et régions d’outre-mer français, ainsi que Saint-Martin, sont des régions ultrapériphériques (RUP) de l’Union européenne ; à l’exception de Saint-Martin, les autres collectivités et territoires d’outre-mer français, y compris la Nouvelle-Calédonie, ont le statut de pays et territoires d’outre-mer européens (PTOM).
Le ministère chargé de l’outre-mer est l’héritier direct du ministère de la France d’outre-mer (FOM) créé sous la IVe République, lui-même héritier du ministère des Colonies sous la IIIe République. Cette évolution sur le long terme illustre le contexte de décolonisation qui marque l’après Seconde guerre mondiale, et s’accélère en France à la fin des années 1950, menant à la naissance de la Ve République.
Malgré l’instabilité du poste, illustré par ses nombreux changements d’échelon, de nom et de périmètre d’action au fil des gouvernements successifs, la permanence d’une administration spécifiquement dédiée montre le caractère permanent, et presque génétique, de la question ultramarine dans la politique française.
Création
La création du ministère se fait en plusieurs étapes. Sa naissance de fait date du 8 janvier 1959, lorsque Jacques Soustelle est nommé ministre délégué auprès du Premier ministre. Bien que sans titre ni attributions précis, il est cependant prévu dès l’origine qu’il prenne la suite du ministère de la France d’outre-mer et en récupère les moyens : c’est ce qui est officialisé par le décret n° 59-290 du 13 février 1959 (article 1), tandis que certains services d’autres ministères lui sont également transférés (article 2), notamment les « attributions antérieurement dévolues au ministère de l’Intérieur en ce qui concerne les départements d’outre-mer ». L’année suivante, suite à son soutien à la semaine des barricades à Alger, Jacques Soustelle est remplacé le 5 février par Roger Frey en tant que ministre délégué auprès du Premier ministre. Pour autant, ce dernier ne le remplace que dans son titre et non dans ses fonctions relatives à l’outre-mer. (Deux mois plus tard, Roger Frey sera officiellement investi pour « assiste[r] le Premier ministre dans l’exercice de ses attributions de coordination interministérielle » par le décret n° 60-229 du 14 mars 1960 relatif aux attributions d’un ministre délégué auprès du Premier ministre.) Le poste est vacant jusqu’au 24 février, date à laquelle Robert Lecourt, par le décret n° 60-190, est officiellement investi de ses fonctions, en ce qu’il « exerce les attributions précédemment dévolues au ministre délégué auprès du Premier ministre en vertu des articles 1er à 3 du décret n° 59-290 du 13 février 1959 ». Toutefois, l’analyse des textes réglementaires n’est pas aisée et semble indiquer une situation plus complexe : entre le 6 février et le 2 mars, la plupart des textes parus au Journal officiel sont signés par Jean Cédile, directeur des territoires d’outre-mer. Les premiers textes signés par Robert Lecourt, dont le décret n° 60-190, paraissent seulement le 2 mars (p. 2088). Il est donc probable, ou du moins possible, que ces textes soient antidatés et que ce soit seulement vers le 1er mars que Robert Lecourt prend, de fait, son poste. Notons que c’est dans deux de ces décrets, datés du 5 février et parus le 2 mars, qu’apparaît pour la première fois, semble-t-il, l’intitulé de « ministre d’État chargé du Sahara, des départements et territoires d’outre-mer », avec ce paradoxe qu’il n’est pas employé directement dans la titulature du ministre, désigné simplement comme « ministre d’État », mais dans le corps du texte.
On peut émettre l’hypothèse que ces atermoiements non seulement à nommer un ministre, mais également à lui donner un intitulé officiel, ainsi qu’à son ministère, et à cacher par ailleurs ces hésitations, traduisent l’embarras du gouvernement face à cet objet mal défini qu’est l’outre-mer ; qui plus est durant cette période de flottement et d’instabilité qui suit la semaine des barricades, où un tel sujet est politiquement explosif.
Statut
Statutairement, on peut observer plusieurs grandes phases dans l’évolution du ministère. Lors des mandats de Charles de Gaulle et Georges Pompidou, le titulaire est nommé soit comme ministre de plein exercice, soit comme ministre délégué ou secrétaire d’État, rattaché au du Premier ministre, avec une alternance fréquente entre ces différents statuts.
Une première mutation notable se produit en 1974, avec le choix d’un secrétariat d’État rattaché désormais au ministère de l’Intérieur, situation qui perdure durant tout le septennat de Valéry Giscard d’Estaing et le début du premier mandat de François Mitterrand, jusqu’à l’alternance politique de 1986 et la première cohabitation. Vient alors un retour à un ministère de plein exercice, jusqu’en 1997, où le gouvernement socialiste de la seconde cohabitation revient à un secrétariat d’État auprès du ministère de l’Intérieur, avant un nouveau changement lors du second mandat de Jacques Chirac. (Notons toutefois une brève période, entre mai et juin 1988, où le ministère est revenu sous la tutelle du Premier ministre, comme sous les débuts de la Ve République.)
Le mandat de Nicolas Sarkozy inaugure un nouveau mouvement, avec un renforcement des liens avec le ministère de l’Intérieur, ce dernier prenant le nom de ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, la composante outre-mer étant confiée à un secrétaire d’État, puis un ministre, délégué auprès du ministre de l’Intérieur. Enfin, depuis le mandat de François Hollande, l’outre-mer redevient un ministère de plein exercice, tout en restant rattaché au ministère de l’Intérieur (voir plus bas, rubrique « Organisation interne ou généalogie »).
On n’observe donc pas de tendance spécifique sur le temps long en faveur d’une solution particulière, pas même en fonction de la couleur politique, les gouvernements de droite comme de gauche, y compris parfois sous le même mandat présidentiel, ayant privilégié successivement l’une ou l’autre option. Tout au plus pourrait-on constater que Jacques Chirac semble le premier, d’abord comme chef de gouvernement, puis comme chef d’État, à préférer systématiquement la solution d’un ministère de plein exercice ; mais il ne faut pas forcément voir là une volonté politique forte, cet état de fait pouvant tout aussi bien être le fruit des circonstances.
Notons par ailleurs plusieurs cas particuliers dans lesquels des entités spécifiques ont été créées pour prendre en charge des questions relevant habituellement du ministère ou secrétariat d’État chargé de l’outre-mer.
En 1961, Jean de Broglie est nommé secrétaire d’État au Sahara, aux départements d’outre-mer et aux territoires d’outre-mer, épaulant ainsi Louis Jacquinot qui est nommé ministre d’État avec la même titulature. Cette situation perdure jusqu’à la démission du gouvernement Debré en avril 1962.
En décembre 1984, les attributions du secrétaire d’État aux DOM-TOM concernant la Nouvelle-Calédonie lui sont retirées et transférées au Premier ministre ; un portefeuille spécifique est créé en mai 1985, celui de ministre de la Nouvelle-Calédonie, offert à Edgard Pisani, auparavant haut-commissaire de la République pour ce territoire. Ces mesures sanctionnent l’échec de l’application du « statut Lemoine » décrié tant par les loyalistes que par les indépendantistes à l’automne 1984, et tentent de faire face à la montée des tensions politiques en Nouvelle-Calédonie. Le ministre de la Nouvelle-Calédonie, totalement indépendant de celui des DOM-TOM, démissionne en novembre de la même année, après avoir accompli la mission qui lui avait été confiée de mettre en œuvre une réforme profonde des institutions du territoire.
Enfin, sous le gouvernement de Jacques Chirac, un secrétariat d’État chargé des problèmes du Pacifique sud est institué en 1986. Placé auprès du ministère des DOM-TOM, il est confié à Gaston Flosse, qui se voit déléguer une partie des attributions de son ministre de tutelle, Bernard Pons, étant associé à la conduite de la politique extérieure de la France à l’égard des États insulaires du Pacifique sud, en liaison avec le ministre des Affaires étrangères et celui de la Coopération.
Terminologie
De même que son rattachement, la titulature du poste évolue : initialement chargé « du Sahara, des départements et territoires d’outre-mer », le ministre perd naturellement sa compétence sur le Sahara avec l’indépendance de l’Algérie, et devient ministre chargé « des départements et territoires d’outre-mer ». Puis, sous Jacques Chirac, le titre se simplifie en devenant simplement « de l’outre-mer ». Enfin, avec François Hollande, le pluriel apparaît, devenant ainsi le ministère « des outre-mer », insistant ainsi sur la diversité historique, politique et culturelle des possessions françaises ultramarines.
Missions
Nonobstant ces nombreuses mutations hiérarchiques, terminologiques ou autres, le champ de compétences et les moyens d’action du ministre chargé de l’outre-mer n’ont guère changé depuis 1959.
À la différence de la plupart des autres ministères, la définition même de celui de l’outre-mer retient une approche géographique : il connaît de tout ce qui touche aux possessions françaises non métropolitaines, quel que soit leur statut : départements d’outre-mer, territoires d’outre-mer, collectivités sui generis.
Pour reprendre les termes indiqués sur son site Internet [consulté le 3 juin 2021], « le ministère des outre-mer exerce 3 types missions sur l’ensemble des 12 territoires ultramarins. [...] Une mission de souveraineté. [...] Une mission d’intervention. [...] Une mission de coordination. »
Une autre grille de lecture pourrait être de considérer ses attributions selon les deux formes de pouvoir : État régalien (action politique) et État-providence (action sociale).
En matière politique, il surveille la bonne application de la loi française dans ces territoires éloignés : il supervise l’action des représentants de l’État (préfets et hauts commissaires), dialogue avec les instances locales, élues ou coutumières, s’informe de l’état d’esprit des populations par le biais des services de renseignement, et, si besoin, gère les crises, comme c’est notamment le cas en 1959 en Martinique, en mai 1967 en Guadeloupe, ou en 1988 en Nouvelle-Calédonie (prise d’otages d’Ouvéa). Dans le domaine de la défense nationale, le ministre des DOM-TOM se voit confier pour l’outre-mer, en vertu de l’article 1 du décret n° 64-11 du 3 janvier 1964, les missions de défense dévolues au ministre de l’Intérieur. Outre ses missions de défense civile, il œuvre notamment, par le biais de son cabinet militaire, à la gestion des forces armées et moyens militaires mis à sa disposition ; toutefois, il ne participe aucunement aux prises de décision stratégiques – ni étude en amont, ni mise en œuvre, ni contrôle a posteriori – bien qu’il en soit tenu informé pour ce qui le concerne, dans le cadre de ses attributions de coordination interministérielle. Depuis le décret n° 2007-585 du 23 avril 2007, le décret n° 64-11 est supprimé : c’est désormais le code de la défense qui s’applique, plus précisément l’article L.1142-2.
En matière sociale, il coordonne les actions des différents acteurs, publics comme privés, dans une optique d’aide au développement, afin de réduire le déséquilibre entre la métropole et les outre-mer en termes de niveau de vie et d’accès aux services. Il impulse ainsi la politique de développement, notamment par le biais du Fonds d’investissement des départements d’outre-mer (FIDOM) et du Fonds de développement économique et social des territoires d’outre-mer (FIDES) dont le ministre chargé de l’outre-mer est président du comité directeur, mais aussi par d’autres dispositifs particuliers aux DOM-TOM : ainsi la pratique de la défiscalisation des investissements outre-mer, la survivance de l’octroi de mer, ou encore la création du Service militaire adapté (SMA).
NB : les textes de référence listés dans la présente notice (ci-dessous) sont subdivisés en deux grands ensembles : d’abord les textes ayant trait à la nomination ou à la démission des ministres et secrétaires d’État chargés de l’outre-mer, classés par ordre chronologique, et permettant d’établir la liste des titulaires du poste ; puis les textes relatifs aux attributions dévolues au ministre ou secrétaire d’État et à l’organisation du ministère ou secrétariat d’État.
Joël Le Theule est ministre des DOM-TOM
Les TAAF sont un TOM doté de l’autonomie administrative et financière, bien que leur dirigeant, le préfet, administrateur supérieur, soit un agent de l’État placé sous l’autorité du ministère chargé de l’Outre-mer.
Le secrétaire d’État chargé des problèmes du Pacifique Sud est rattaché au ministre des départements et territoires d’outre-mer, qu’il « assiste » (article 1er du décret n°86-726 du 28 avril 1986).
sous-directeur des affaires politiques au ministère des départements et territoires d'Outre-mer
"La direction générale des outre-mer assiste le ministre chargé de l'outre-mer pour l'exercice de ses attributions." (Article 10 du décret n° 2013-728 du 12 août 2013)
La délégation générale à l'outre-mer du ministère de l'intérieur est mise à disposition du ministre ou secrétaire d'État chargé de l'outre-mer.