Les actions administratives du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme reposent, à l’avènement du Gouvernement provisoire de la République française, sur les anciennes structures héritées de l’État français, à savoir les directions et services de la délégation générale à l’Équipement national et du commissariat à la Reconstruction immobilière. Après la création du MRU, le 16 novembre 1944, est créé de facto une direction générale de l’Urbanisme, de l’Habitation et de la Construction qui devient en 1949 direction de l’Aménagement du territoire, puis direction de l’Aménagement foncier et de l’Urbanisme en 1963, direction de l’Urbanisme et de l’Architecture en 1978, direction de l’Urbanisme et des Paysages en 1985 et à nouveau direction de l’Aménagement foncier et de l’Urbanisme par arrêté du 31 mai 1997.
Jusqu’en 1940, les questions d’urbanisme (dont celles liées à la première Reconstruction), d’habitat, d’aménagement du territoire relèvent de la section Urbanisme de la direction de l’administration départementale et communale du ministère de l’Intérieur. Elle applique notamment les dispositions de la loi de base dite loi Cornudet sur les plans d’aménagement, d’embellissement et d’extension (PAEE). Cette section suit également la mise en œuvre de la loi du 14 mai 1932 créant la région parisienne ainsi que le décret-loi du 25 juillet 1935 sur les groupements régionaux d’urbanisme.
Après la défaite de 1940, l’État français s’occupe de la reconstruction des villes affectées par les combats et les bombardements. Puis il se dote d’une loi d’urbanisme (loi du 15 juin 1943) qui codifie les textes des lois antérieures, planifie, encadre le recours aux lotissements ou bien généralise le permis de construire.
Pour cela, l’État se dote d’une administration spécifique.
Dès la fin 1940, les politiques d’urbanisme, d’habitation et d’équipement relèvent d’une même administration : la direction de l’Urbanisme et de la Construction immobilière, placée sous la délégation générale à l’Équipement national (DGEN). A cela s’ajoute la création d’un organe à part entière, placé sous l’égide de la DGEN et chargé de gérer la reconstruction des villes sinistrées : le commissariat à la Reconstruction immobilière (CRI) et ses services.
A la Libération, la France est exsangue, le chantier de reconstruction colossal.
La réponse doit être forte, planifiée, coordonnée, centralisée. L’État crée le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU) le 16 novembre 1944, résultat d’une fusion entre la DGEN et le CRI.
L’administration du MRU s’organise alors progressivement autour d’une grande direction dite de conception sur les questions de reconstruction, d’urbanisme, d’habitation et d’aménagement du territoire.
1944-1949 : faire face à l’urgence, lancer la Reconstruction
«Il n’est pas possible de reconstruire des immeubles, si des parcelles enchevêtrées n’ont pas été remembrées, de remembrer des parcelles si la voirie n’a pas été nettement délimitée, d’étudier des projets de voirie si le plan d’urbanisme n’a pas été approuvé, de réaliser les projets d’urbanisme si les cartes et plans n’ont pas été fournis». - 19900614/3, rapport sur la réorganisation du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU) de Jacques de Chalendar, inspecteur des finances, février 1947 -
Quelques semaines avant la parution du décret créant le MRU, nombre d’architectes et d’urbanistes militent afin que le futur ministère dispose d’une direction unique qui connaisse des questions d’urbanisme et d’habitation touchant les zones sinistrées et celles qui n’ont pas été touchées par le conflit.
Sur la base d’un programme décennal élaboré par la délégation générale à l’Équipement national (DGEN) ainsi que des études urbanistiques et des projets d’aménagement du commissariat à la Reconstruction immobilière (CRI), pour les villes sinistrées, le ministère crée, fin 1944, la direction générale de l’Urbanisme, de l’Habitation et de la Construction (DGUHC) dont les missions principales sont :
- l’établissement des projets de reconstruction des villes,
- le suivi et contrôle des projets d’aménagement dans le cadre de la loi du 15 juin 1943,
- les questions touchant à l’expropriation et à la définition d’une politique d’habitation (plans-type de construction, études de maisons en éléments préfabriqués…).
Pour faire fonctionner cette nouvelle direction et toutes celles dites de support ou d’exécution, l’ordonnance 45-772 du 21 avril 1945 relative aux attributions du MRU précise, dans son article 6, que l’ensemble des anciennes directions et services du CRI, de la DGEN, du service bâtiments et travaux publics, les commissariats aux travaux de la région parisienne, des régions de Marseille, Lyon et Nice sont transférés au sein de la nouvelle administration. Les services extérieurs sont quant à eux organisés en délégations départementales.
Le décret 46-1179 du 23 mai 1946 apporte des précisions sur l’organisation de la DGUHC, avec quatre services importants : le service des projets de travaux et de remembrement, deux services d’urbanisme dédiés, l’un à l’aménagement du territoire, l’autre à l’aménagement de la région parisienne et enfin le service du contentieux et du logement.
Certaines missions de la DGUHC ont un caractère provisoire qui porte sur les questions de relogement, la réquisition et le regroupement de locaux administratifs, et enfin la gestion des constructions provisoires. D’autres missions sont permanentes et touchent les zones non sinistrées : plans d’aménagement communaux et régionaux, services topographiques, politique d’habitation, de construction et de loyers.
1949-1963 : aménager le territoire, porter une politique ambitieuse du logement
Alors que de nombreuses villes sinistrées ont lancé leur plan d’aménagement et de reconstruction, le MRU souhaite profiter du remodelage foncier afin de porter une politique nationale ambitieuse d’aménagement du territoire.
Cet objectif est affiché, dès 1944 où il est dit : - «Cette politique constructive doit se concevoir dans le cadre de disciplines d’urbanisme qui, par l’aménagement du territoire, permettront d’améliorer l’aspect des agglomérations et les conditions de vie de la population. Cet aménagement du territoire se trouvera d’ailleurs influencé par des considérations d’ordre économique et démographique telles que la décentralisation industrielle ou la politique générale de l’habitation» - 19900614/2 dossier 1, note de novembre 1944 portant sur les attributions et l’organisation du MRU -
Devenu ministre en septembre 1948, Eugène Claudius-Petit agit dans ce domaine en présentant ses grands axes dans un livre intitulé « Pour un plan national d’aménagement du territoire ». Il apparaît nécessaire en effet d'envisager les opérations d'urbanisme dans une perspective à long terme et de coordonner la localisation des équipements et des industries en vue d'assurer une meilleure répartition des établissements humains et de favoriser une expansion équilibrée des différentes régions françaises.
Afin de traduire cette volonté politique en actes, le ministère transforme la DGUHC, dès 1949, en une direction de l’Aménagement du territoire (DAT) qui coiffera à la fois les plans d’aménagement et de reconstruction, les opérations de zonage et celles de décentralisation industrielle. C’est elle qui élabore le plan national d’aménagement du territoire.
La structure même de cette nouvelle direction montre l’importance apportée à la notion d’aménagement du territoire. La DAT comprend un service chargé du plan d’aménagement national du territoire et des plans d’aménagement régionaux, un service chargé du plan d’aménagement de la région parisienne.
C’est dans ce cadre que s’élabore le Plan d’aménagement et d’organisation de la région parisienne (PADOG).
La DAT porte également une politique volontariste en matière de logement. Celui-ci est des objectifs majeurs des gouvernements depuis la Libération. Il s’agit de lutter contre les taudis, les îlots insalubres, puis de concentrer ses efforts sur la construction de logements collectifs. La DAT va devoir concevoir une politique rationnelle d’équipement du pays en locaux d’habitation. Elle fixe les règles relatives au permis de construire, en contrôle l’application. Elle détermine les conditions d’occupation des logements et de fixation du prix des loyers.
Enfin, la DAT a toujours des missions en matière d’urbanisme avec la programmation d’études, le contrôle technique des plans, les instructions portant sur le volet urbanistique des dossiers du fonds national d’aménagement du territoire (FNAT), le respect des directives d’urbanisme en matière foncière ou l’examen de dossiers techniques tels que ceux d’assainissement, d’eau, de voirie, de gaz ou d’électricité.
1963-1978 : un rôle affirmé en matière de planification urbaine
Au regard des enjeux stratégiques forts, le ministère de la Construction perd la compétence aménagement du territoire en 1963 avec la création de la délégation interministérielle à l'Aménagement du territoire et à l'Attractivité régionale (DATAR), placée sous l’autorité directe du Premier Ministre.
De ce fait, la DAT est reconfigurée en une direction de l’Aménagement foncier et de l’Urbanisme (DAFU) par le décret 63-123 du 14 février 1963. La DAFU reprend les anciennes missions dévolues à la DAT, à l’exception de celles en rapport avec l’aménagement du territoire.
Dans le décret 67-1119 du 21 décembre 1967, il est précisé que «la Direction de l’Aménagement foncier et de l’Urbanisme est chargée, outre les attributions qui lui ont été antérieurement dévolues, d’établir conjointement avec les autres directions concernées, les programmes d’aménagement fonciers, de logements et d’infrastructures».
La loi d’orientation foncière (LOF) du 30 décembre 1967 met en place de nouveaux outils de planification et d’aménagement tels que les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) ou les plans d’occupation des sols (POS). Deux documents - « Organisation de l’administration centrale et des services extérieurs du ministère de l’Équipement et du Logement, 1968 » (conservé sous la cote 19900614/5) ainsi que la « Lettre d’information du ministère de l’Environnement et du Cadre de vie » d’avril 1978 - précisent alors les missions de la DAFU.
- En matière d’urbanisme conceptuel : réglementation, étude portant sur la planification urbaine dans le cadre de la mise en œuvre de la loi d’orientation urbaine, programmes d’études économiques, approbation des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU),
- En matière d’urbanisme opérationnel et de questions foncières : réglementation des opérations foncières et de rénovation, opérations d’aménagement dans le cadre du fonds national d’aménagement foncier et d’urbanisme (FNAFU), zones d’aménagement différé (ZUD), zones d’aménagement concerté (ZAC), villes nouvelles, grandes opérations publiques,
- Elaboration de la réglementation sur les permis de construire.
1978-1998 : la prise en compte des dimensions environnementales, paysagères et architecturales dans les politiques d’urbanisme
En 1978, la DAFU devient direction de l’Urbanisme et des Paysages (DUP), puis en 1985 direction de l’Urbanisme et de l’Architecture (DUA), avant de redevenir DAFU de 1997 à 1998.
La prise en compte de la dimension environnementale oblige en effet les gouvernements à envisager l’aménagement urbain sous différents aspects. L’existence d’un ministère de l’Environnement et du Cadre de vie, entre 1978 et 1981, intégrant les attributions du ministère de l’Équipement, en témoigne d’ailleurs.
De manière générale, ces directions ont pour mission de protéger, de mettre en valeur et d’aménager l’espace urbain ainsi que les sites et les paysages naturels et urbains.
Elles élaborent les règles relatives à l’occupation du sol (schémas d’aménagement, documents d’urbanisme et autorisations de construire) et veillent à leur application. Elles sont responsables de la protection des sites et des abords des monuments historiques, de la réglementation et de l’affichage de la publicité extérieure.
Après la disparition de la direction de l’Architecture en 1985, la DUA sera chargée, outre des questions d’urbanisme, de mettre en place la politique de formation et de promotion en matière d’architecture. Elle sera responsable également de l’enseignement et de la recherche en la matière.
La compétence logement (politique de construction notamment) est passée quant à elle à la direction de la Construction.
La direction disparaît en 1998 avec la création de la direction générale de l’Habitat et de la Construction et deux services chargés de l’urbanisme et du logement : le service du Développement urbain et de l’Habitat et le service de la Stratégie et de la Législation.
La Direction de l'Aménagement foncier et de l'Urbanisme fait partie du Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme.
La Direction de l'Aménagement foncier et de l'Urbanisme fait partie du Ministère de l'Équipement.
La Direction de l'Aménagement foncier et de l'Urbanisme fait partie du Ministère de la Construction.
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