- décret du 11 juillet 1789 pour l’établissement d’un comité des Finances.
- décret du 17 septembre 1791 relatif à la cessation des fonctions des chambres des comptes, à la reddition des comptes des deniers publics, et sur les formes à suivre par les comptables pour les rendre.
- décret du 24 novembre 1791 relatif à l’organisation des comités de Finances.
- décret du 5 décembre 1791 sur l’organisation des comités de Finances et des Domaines.
- décret du 31 décembre 1791 qui fixe le nombre et le traitement des employés du comité de l’ordinaire des Finances.
- décret du 2 octobre 1792 sur la formation des comités de la Convention.
- décret du 30 mars 1793 concernant le comité de l’Examen des comptes, devant former une section du comité des Finances.
- décret du 27 frimaire an II qui réunit au comité des Finances la commission chargée de préparer le travail relatif aux contributions.
- décret des 26 pluviôse – 29 ventôse an II sur l’organisation de l’administration des Monnaies.
- décret du 23 germinal an II portant que les états des dons patriotiques qui seront annoncés à la Convention nationale comme étant faits sur les lieux seront envoyés au comité des Finances.
- décret du 7 fructidor an II sur l’organisation des comités de la Convention nationale, dont un « comité de Finances ».
- décret du 16 messidor an III qui établit un comité de Liquidation qui demeurera séparé du comité général des Finances.
L’Assemblée constituante établit à 64 le nombre de membres du comité des Finances, dont 34 choisis par généralités et les 30 autres, un par bureau ; proclamation du résultat du scrutin dans la séance du 14 juillet :
1° membres élus par les 30 bureaux :
- du clergé : l’archevêque d’Arles, de Villaret, Mayet, Gouttes, Forest de Masmoury, Chatizel, l’archevêque d’Aix, de Surade, Jallet, Godefroy, Lompré, Gibert, Genelet, l’archevêque de Bordeaux, de La Salcette ;
- de la noblesse : le comte de Lablache, le duc d’Aiguillon, le baron d’Harambure, le marquis de La Coste, le comte de Puisaye, le comte de Castellane, le duc de Liancourt, le comte de Ruillé, le marquis de Montesquiou, le comte de Croix, le baron de Cernon, le duc de Biron, le vicomte de Noailles, le comte de La Tour du Pin, le marquis de Blacons.
2° membres élus par les 34 généralités :
Périer, Grenier, Poya de Lherbay, Dupont, Lafargue, Volfius, Jary, Burdelot, de Crancé, Buttafoco, Bérenger, Kytspotter, Vernier, Nicodème, Naurissart, Couderc, Marquis, Gouges-Cartou, Rocque, Goyard, Le Brun, Anson, Roca, Duval de Grandpré, Biaille de Germon, Lejeans, Le Couteulx de Canteleu, le marquis de Gouy d’Arcy, Garesché, Aubry Dubochet, Schwendt, La Rade, Gaultier et Mathieu de Rondeville.
Dans sa séance du 6 août 1789, le comité décide de se diviser en neuf sections (ou « cabinets ») de sept personnes chacune (La Tour du Pin, nommé au ministère de la Guerre, démissionne de ses fonctions au comité). La répartition des membres est effective le 11 août et les députés sont affectés aux sections suivantes :
1° de la Maison du Roi(de la Reine, de Madame, etc. ; Maison de Monsieur, de Mgr le comte d’Artois, etc.) : l’abbé de Villaret, l’abbé Bibert, le comte de Castellane, le comte de Puisaye, Mathieu de Rondeville, Roca et l’abbé Gouttes ;
2° de la Guerre(et maréchaussées) : le duc de Liancourt, le comte de Lablache, le vicomte de Noailles, Dubois de Crancé, Kytspotter, Vernier et Gaultier ;
3° de la Marine(et des colonies) : Gouy d’Arcy, le marquis de Montesquiou, l’abbé de Lompré, Le Couteulx de Canteleu, Jarry, Lafargue et La Rade ;
4° des Affaires étrangères(passeports aux ambassadeurs ; gages des ministres, des conseillers d’État, maîtres des requêtes, etc. ; traitement des intendants des provinces, leurs subdélégués, etc. ; Jardin royal des plantes ; Bibliothèque du Roi ; universités, académies, etc.) : l’abbé Chatizel, l’abbé Jallet, le marquis de La Coste, Le Brun, Dupont, Volfius et Poya de Lherbay ;
5° des Pensions(fonds réservés sur la loterie, etc., en actes de bienfaisance ; secours à des Hollandais réfugiés ; secours aux communautés et maisons religieuses ; dons ; aumônes ; hôpitaux, etc.) : l’archevêque d’Arles, le comte de Croix, le baron d’Harambure, l’abbé Mayet, Garesché, Schwendt et Nicodème ;
6° des Finances(rentes perpétuelles et viagères ; intérêts d’effets publics ; gages représentant l’intérêt de la finance ; frais d’anticipations, etc. ; indemnités à différents titres ; traitements des receveurs, fermiers généraux, etc. ; les cinq administrateurs du Trésor royal, etc. ; bureaux de l’administration générale, etc.) : le duc d’Aiguillon, l’archevêque d’Aix, le duc de Biron, l’abbé de La Salcette, Périer, Couderc et Anson ;
7° des Ponts et chaussées(entretien et réparations de bâtiments ; entretien du pavé de Paris ; police de Paris ; guet et garde de Paris ; travaux dans les carrières) : l’abbé de Surade, Goyard, le baron de Cernon, Laterrade, Lejeans, Burdelot et Rocque ;
8° des Provinces(travaux de charité dans les provinces ; destruction de la mendicité ; remises en moins imposé dans les provinces ; haras des provinces ; dépenses variables des provinces) : le marquis de Blacons, l’abbé Genetet, de Biaille de Germon, Bérenger, Aubry Dubochet, Grenier et Duval de Grandpré ;
9° des Mines et monnaies(département des Mines ; traitements et autres dépenses du département des Monnaies ; commerce, etc. ; primes et autres encouragements pour le commerce ; dépenses de plantations dans les forêts, etc. ; frais de procédures criminelles ; engagements à temps envers le clergé ; dépenses imprévues) : le comte de Ruillé, l’abbé Godefroy, l’abbé Forest de Masmoury, Naurissart, Gouges-Cartou et Marquis.
Chaque section doit rendre compte de son travail au comité général et nomme un secrétaire auquel les ministres feront remettre les papiers relatifs à chaque branche d’administration.
À partir du 8 août 1789, le comité dispose de trois commis, choisis par les secrétaires, « affectés au secrétariat général du comité et appointés sur le pied des expéditionnaires de l’Assemblée nationale ».
Le 1er octobre 1790, le comité réduit le nombre de ses sections à 4 :
1° de la vérification du Trésor public ;
2° des Impositions et de la contribution patriotique ;
3° de Liquidation et de la Caisse de l’extraordinaire ;
4° du Contentieux.
En l’an II, le comité est organisé de façon bipartite :
1° le bureau des Recettes : contributions directes ; régie du Timbre, droits d’enregistrement et autres ; douanes nationales, régie des Postes et messageries ; anciennes créances dues au Trésor public.
2° bureau des Dépenses : dépenses de l’intérieur, payées par le Trésor public ; dépenses de l’intérieur à la charge des départements ; dépenses de la Guerre ; dépenses de la Marine et des colonies ; dépenses des Affaires étrangères et dépenses de l’ordre judiciaire à la charge du Trésor public.
Enfin, en l’an III, il se compose de cinq sections (1° Assignats et monnaies, 2° Domaines et contributions,
3° Examen des comptes, 4° Liquidation, 5° Trésorerie nationale), chacune devant nommer l’un de ses membres pour former le comité central, chargé de recevoir toutes les dépêches et de surveiller les mesures d’exécution.
En matière de finances publiques, l’Ancien Régime se caractérise par l’absence de budget (perçu comme la principale cause de l’opacité du système), l’instabilité des contrôleurs généraux des Finances à la veille de la Révolution et l’existence d’institutions de contrôle des comptes d’une efficacité très relative. Au cours de la dernière décennie d’Ancien Régime, le pouvoir royal inaugure toutefois des mesures de réorganisation de l’administration des Finances, notamment en faveur des particuliers avec la création du « comité contentieux des Finances près le Conseil du Roi » (1777–1791), qui peut être défini comme réunion officieuse de ministres. D’autres comités de l’exécutif sont créés dans les années suivantes : le « comité des Finances pour la liquidation de la guerre d’Amérique » (1783), un « comité des Finances » chargé de préparer les matières à porter au Conseil du Roi (1787), le « comité consultatif pour la discussion des plans relatifs à l’amélioration des Finances et l’ordre du service du Trésor royal » (1788) et, enfin, le « comité contentieux des départements » chargé du contentieux administratif (9 août 1789 – 27 avril 1791).
Dans le domaine financier, comme dans nombre d’autres, la révolution juridique de l’été 1789 s’appuie sur la dynamique en cours. En outre, la Constituante tient à assurer la continuité des engagements de l’État et se charge donc d’apurer la dette publique héritée, consciente que le respect des créanciers de l’État est un élément essentiel à la construction d’une politique de la confiance. Elle n’en définit pas moins des principes nouveaux, dont les trois principaux en matière financière sont les suivants :
1° le vote annuel des contributions par les représentants de la nation : contestant au roi ce pouvoir régalien, l’Assemblée nationale déclare « nuls et illégaux tous les impôts existants comme établis sans le consentement de la nation » (art. 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen). Le corollaire du principe du vote des recettes étant le vote des dépenses, les constituants font du contrôle des deniers publics une prérogative du pouvoir législatif et décrètent, « comme principe constitutionnel, que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l’État qu’en vertu d’un décret de l’Assemblée nationale sanctionné par le Roi » (décret du 17 juillet 1790). Il revient au comité de Liquidation de vérifier la légitimité des créances arriérées présentées à l’Assemblée.
2° le refus de toute inquisition fiscale : l’impôt ne peut être établi qu’en fonction des signes extérieurs de richesse.
3° l’égalité entre les citoyens impose le respect d’une stricte proportionnalité de l’impôt, ce qui exclut toute progressivité.
Forte de ces principes, l’Assemblée constituante adopte en 1790-1791 un système simple, inspiré par les idées économiques des physiocrates, composé de trois contributions directes (foncière, personnelle et mobilière, patente) et marqué par la suppression de l’impopulaire fiscalité indirecte.
Toutefois, sous la Constituante, il n’existe pas de véritable budget. La première estimation du comité des Finances, présentée à l’Assemblée dans la séance du 18 novembre 1789, n’est qu’un avant-projet de budget ; de même, le décret du 18 février 1791, qui « règle les fonds nécessaires aux dépenses de l’année 1791 », ne peut être considéré que comme linéament. Il ne peut, en effet, être question de dresser et de discuter un budget régulier qu’une fois arrêtés, non seulement les bases de la comptabilité et des finances publiques, mais encore tous les détails du nouveau régime, politique, administratif, judiciaire, etc., que la Constituante a pour mission de mettre sur pied. C’est donc à la Législative seulement qu’on pourra demander d’arrêter le premier budget normal.
Sous la Constituante, le Trésor public exerce donc le véritable pouvoir financier de l’État : loin de se réduire au rôle d’exécutant de prescriptions budgétaires, cette administration possède l’initiative et la direction. L’Assemblée nationale a pour interlocuteur principal Dufresne, directeur général et « ordonnateur du Trésor public ». C’est ce dernier qui dresse, dès la fin de 1789, des aperçus partiels de recettes et de dépenses à faire et qui réclame des subsides extraordinaires à l’Assemblée, ce qui donne lieu à des décrets de versement de fonds depuis la Caisse de l’extraordinaire vers le Trésor.
Le contrôle exercé par l’Assemblée nationale sur cette administration s’aggrave, au début de 1791, lorsque les constituants, soucieux d’ériger le Trésor au-dessus et indépendamment de tous les départements ministériels, décident de donner un nouveau statut au Trésor public, sous la dénomination de Trésorerie nationale : son administration est confiée à dix commissaires nommés par le Roi réunis en un « comité de Trésorerie » et chargés de régler souverainement 1° la recette journalière, 2° les dépenses diverses, 3° la comptabilité publique. Organisé par les décrets des 18 et 27 mars 1791, ce comité de l’exécutif a pour fonction principale de vérifier l’adéquation entre les demandes de fonds émanant des ministres et les fonds qui leur sont attribués par décrets. Les commissaires doivent, en outre, adresser chaque mois à l’Assemblée un état des recettes et des dépenses de la Trésorerie.
Les recettes sont constituées, d’une part, des rentrées domaniales et fiscales (revenus des domaines, bénéfices des postes et messageries, produits des impôts) et, de l’autre, des « secours » en papier monnaie versés par la Caisse d’escompte puis, à partir de décembre 1790, par la Caisse de l’extraordinaire.
Quant aux dépenses, elles sont en augmentation constante en 1790 et 1791. Cela résulte, pour une grande part, de la volonté de la Constituante de liquider l’arriéré afin de revenir à une situation financière normale. La double création de la Caisse de l’extraordinaire (6 décembre 1790) et de la direction générale de la Liquidation (16 décembre 1790) visent précisément à liquider la dette publique à l’aide des assignats.
Dès lors, le budget se divise en deux – l’ordinaire (celui du Trésor) et l’extraordinaire (celui de la Caisse du même nom). Bien que ces deux organes soient en collaboration constante, cette organisation bipartite s’oppose au principe d’unicité budgétaire. La situation est rendue encore plus périlleuse, d’une part, par la forte imprévisibilité des initiatives parlementaires et par son corollaire, l’impossibilité de dresser des états prévisionnels, en dépense comme en recette, et, d’autre part, par le vote de dépenses considérables (armée, marine et colonies, traitements du clergé, etc.), totalement déconnectées des ressources. Le mirage de l’assignat, créé le 17 avril 1790, n’a pu qu’encourager la largesse des dépenses publiques, couvertes théoriquement par la manne des domaines nationaux.
Toutefois, la Constituante a apporté des innovations essentielles et a profondément modifié la physionomie des comptes publics. Les anciennes chambres des comptes cessent leurs fonctions à l’été 1791 (décret des 4 juillet et 25 août 1791) ; les scellés sont apposés sur leurs greffes, dépôts et archives.
Le comité des Finances est établi par l’Assemblée nationale constituante dès le 11 juillet 1789, soit le jour même du renvoi de Necker par le Roi. Si la synchronie entre le limogeage du ministre des Finances et la création du comité n’est en rien fortuite, la précocité de l’établissement d’un comité de Finances s’explique plus généralement par la gravité de la crise financière qui marque les dernières années de l’Ancien Régime.
L’initiative revient au député Bouche, qui, le 10 juillet, estime « essentiel d’établir deux comités. Le premier comité prendra connaissance de tous les impôts, de toutes les pensions : il se fera remettre en conséquence tous les états, bordereaux et résultats nécessaires pour se livrer à une étude aussi compliquée, aussi rebutante, mais qui est si importante pour la nation. Le second prendra connaissance de l’état actuel de la caisse nationale. J’attache un grand intérêt à l’établissement de ces comités ; ils préviendront, par leur surveillance anticipée, les désordres ruineux qui subsisteront dans cette partie jusqu’à la réformation. Mais ce n’est pas assez d’établir ces comités ; il faut encore les former. Sans doute, de quelque côté que je porte mes regards, je ne vois autour de moi que des vertus et du courage : mais comme le mieux peut se trouver à côté du bien, il me semblerait encore qu’on ne devrait choisir les membres de ces comités que parmi les personnes les plus courageuses, les plus indépendantes, et surtout parmi les bons calculateurs ». La délibération est renvoyée au lendemain, afin de laisser le temps de la discussion dans les bureaux de l’Assemblée.
Le 11 juillet, les débats sont vifs, tant sur les attributions et l’organisation du futur comité que sur le mode de nomination, le nombre et les compétences des membres qui doivent le composer. L’Assemblée adopte finalement un parti « mitoyen » en décidant que le comité serait composé de 64 personnes, 34 choisies dans les généralités et 30 dans les bureaux.
Le 11 août 1789, le comité obtient de l’Assemblée l’autorisation de demander aux ministres des Affaires étrangères, de la Marine, de la Maison du Roi et de la Guerre de tenir à sa disposition « tous les états et pièces justificatives qui peuvent servir au travail dont il est chargé ». Il reçoit ainsi successivement tous les états de dépense des quatre départements ministériels, chacun ayant alors sa propre comptabilité. Chacune des quatre sections éponymes du comité est chargée de l’analyse des pièces du département ministériel correspondant, notamment de dresser l’état de l’arriéré.
Au-delà, les sections du comité sont en relation constante avec les ministères et avec les administrations financières de l’État central, en particulier le Trésor public, la Caisse d’escompte (supprimée en 1793), la Caisse de l’extraordinaire et l’administration des Domaines. Le comité établit, en outre, des rapports étroits avec les autorités locales. Il correspond avec les receveurs généraux et particuliers, et avec les payeurs du Trésor ; il adresse aux départements les décrets relatifs aux finances et entretient une correspondance suivie avec les particuliers qui lui font parvenir des mémoires ou des demandes diverses ; enfin, il reçoit des députations des départements ou des districts.
Bien que le comité soit organisé en sections thématiques, la complexité et l’hétérogénéité des états et des projets de finances nécessitent l’émergence de sous-comités, émanés de celui des Finances et lui demeurant strictement subordonnés. Ainsi sont établis successivement :
- le 31 août 1789, le « comité des Douze », organe de liaison entre le comité des Finances et le ministre des Finances, initialement chargé d’étudier les projets d’imposition pour l’année 1790, puis appelé à « conférer toutes les semaines avec le ministre sur les fonds et les dépenses du Trésor public » ;
- le 10 septembre 1789, le « comité des Neuf » ou « comité d’examen et de révision des projets de finances », chargé d’examiner les différents projets de finances envoyés au comité ;
- le 27 mars 1790, le « comité des Sept », chargé de toutes les affaires particulières adressées au comité général ;
- le 9 avril 1790, un comité de six membres chargé de se procurer les états mensuels de recette et de dépense du Trésor royal, d’en dresser un état par matière, de se faire représenter chaque mois, par les payeurs de rentes et autres, les états de recette et de dépense de chaque département.
Parallèlement au comité des Finances et à ses démembrements, l’Assemblée constituante établit, au cours de l’année 1790, plusieurs comités financiers spécialisés : des Pensions (4 janvier), des Impositions (18 janvier), de Liquidation (22 janvier), d’Aliénation des domaines nationaux (17 mars), des Assignats (30 avril), des Monnaies (11 septembre), de la Caisse de l’extraordinaire (6 décembre).
En octobre 1791, la nouvelle Assemblée législative s’interroge sur sa réorganisation en comités. Le comité des Finances, d’abord maintenu, est scindé en deux par le décret du 5 décembre 1791 sur l’organisation des comités de Finances et des Domaines. L’objet de ce décret consiste à remédier à l’éclatement des attributions entre les divers comités financiers créés par la Constituante en 1789 et 1790. Cette division, destinée à accroître l’efficacité du travail, n’a permis d’établir que des rapports partiels et isolés, mais jamais d’état général des finances publiques. L’Assemblée réduit donc à six le nombre de ses comités financiers :
- de Liquidation
- de l’Examen des comptes
- des Domaines
- des Assignats et monnaies
- de l’ordinaire des Finances
- de l’extraordinaire des Finances.
La rationalisation à l’œuvre concerne essentiellement les deux derniers comités. La scission du comité des Finances s’accompagne, en effet, d’une fusion des attributions en deux champs de compétences distincts :
1°l’ordinaire des Financesinclut les attributions des trois comités supprimés de la Trésorerie nationale, des Contributions publiques et des Dépenses publiques. Le comité de l’ordinaire des Finances est ainsi chargé de la surveillance de la caisse de la Trésorerie nationale, de tout ce qui a rapport aux contributions publiques et à la fixation des dépenses, de la distribution des crédits, de la proposition des lois destinées à maintenir l’ordre et la régularité dans les services du Trésor.
2°l’extraordinaire des Financesconcerne les compétences des comités supprimés de la Dette publique et de la Caisse de l’extraordinaire. Le comité de l’extraordinaire des Finances est donc chargé de surveiller la Caisse de l’extraordinaire, les ventes et la régie des biens nationaux, les revendications sur ces biens par des tiers, les états de liquidation à solder avec le produit des aliénations de domaines nationaux, l’émission et le brûlement du papier monnaie et généralement tous les paiements imputés sur la Caisse.
Bien que distincts, ces deux comités se réunissent pour établir la balance de la dette et des ressources, des dépenses et des recettes. Chacun peut exiger des ministres toutes les pièces nécessaires (décret 28 octobre 1791) ; en outre, ils sont autorisés à correspondre directement avec les corps administratifs et les établissements publics pour se procurer tous les renseignements et éclaircissements nécessaires à leurs travaux (décret du 20 novembre 1791). La Législative conforte ainsi sa position dominante en matière financière et l’empiétement du pouvoir législatif sur les attributions de l’exécutif, déjà patent sous la Constituante.
La Convention nationale poursuit la rationalisation inaugurée sous la Législative : non seulement elle ne crée aucun nouveau comité proprement financier, mais elle restitue l’unité du comité des Finances, en fusionne d’autres (les comités des Domaines et d’Aliénation) et en supprime trois (comités des Pensions, des Assignats et monnaies, de l’Examen des comptes), dont les attributions sont transférées au comité des Finances. L’examen des comptes constitue ainsi l’un des trois piliers du comité, avec la Trésorerie nationale et les contributions et les dépenses publiques.
Après l’ultime réorganisation des comités de l’Assemblée, sous la Convention thermidorienne (décret du 7 fructidor an II), il ne reste plus que deux comités financiers, celui des Finances et celui de Liquidation, émancipé du premier par un décret du 16 messidor an III, qui transfère vers le second les compétences relatives à la liquidation de la dette publique et des dettes de la Liste civile et des émigrés.
Ces restructurations sont autant d’occasions de redéfinir le champ de compétences du comité des Finances. Le décret du 13 frimaire an II le charge « de revoir les lois relatives aux traitements et dépenses des employés dans les bureaux des ministres et ceux de liquidation, et le mode de paiement à la Trésorerie nationale. Il présentera les dispositions nécessaires sur les dépenses occasionnées par l’arrestation des prévenus des délits nationaux, la garde des scellés, les frais de conduite et de nourriture des prisonniers pendant le voyage, les indemnités des gendarmes employés à cette conduite ». Enfin, le décret du 7 fructidor an II lui confie « la surveillance des dépenses et revenus publics. Cette surveillance comprend la Trésorerie nationale et toutes les dépenses des commissions exécutives [établies le 12 germinal an II en remplacement des ministères] ; l’administration des domaines et revenus nationaux ; les contributions ; l’aliénation des domaines ; les assignats et monnaies ; la marque d’or et d’argent ; la liquidation générale ; le bureau de comptabilité. Il propose les lois relatives à cette partie, et prend, en se conformant à celles déjà rendues, des mesures d’exécution sur les objets dont il a la surveillance ».
Le comité des Domaines et d’aliénation est supprimé par le décret du 7 fructidor an II, portant réorganisation générale des comités de la Convention nationale et attribuant l’aliénation des domaines au comité des Finances de l’Assemblée.
Notice d'autorité BnF (équivalence partielle)
Le Comité d'examen des comptes est supprimé et ses attributions sont transférées au comité des Finances
Un décret du 2 octobre 1792 ordonne « la réunion en un seul, sous le nom de comité des Finances, des trois comités de l’ordinaire, de l’extraordinaire des Finances et des Assignats et monnaies, sauf à ce comité à se diviser en sections, suivant que ses travaux l’exigeront ».
Le comité des Assignats et monnaies est supprimé par la Convention nationale, qui le réduit à une simple section du comité des Finances (décret du 2 octobre 1792, confirmé par celui du 7 fructidor an II).
Un décret du 2 octobre 1792 sur la formation des comités ordonne « la réunion en un seul, sous le nom de comité des Finances, des trois comités de l’ordinaire, de l’extraordinaire des Finances et des Assignats et monnaies, sauf à ce comité à se diviser en sections, suivant que ses travaux l’exigeront ».
Notice d'autorité BnF (équivalence partielle)
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