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200 Anos de Independência - EESP/FGV-SP
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Recursos para a educação primária - Projetos e experimentos no século XIX
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Renato Perim Colistete (FEA-USP)
\n", "
rcolistete@usp.br
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30 de setembro de 2022
" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "1fc7160f-beb4-4997-9c3f-0553e0592605" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Objetivos\n", "\n", "O que vou apresentar aqui hoje trata de um aspecto pouco conhecido da história econômica do século XIX no Brasil: o financiamento público da educação primária." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Vou apresentar essa história rapidamente considerando propostas mas também uma experiência importante, mas pouca conhecida de financiamento das escolas primárias." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Essa história precisa ser contada no plano dos governos provinciais e municipais, pois foram eles - não o governo central - que assumiram praticamente a totalidade da oferta de educação primária no Brasil na época. Em particular, usarei o caso de São Paulo como exemplo." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "1acbc207-c8bb-4376-a328-421bbf9520c4" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Atribuições\n", "\n", "O debate sobre a instrução primária no Brasil recém-independente ganhou impulso com a formação das Assembleias Legislativas, conforme determinação do Ato Adicional de 1834 que reformou a Constituição." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "f3dfbdf9-fe1d-4356-9ad0-df395911e6f3" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "A partir dessa época, as províncias passaram a discutir como organizar e financiar o ensino primário público que, de acordo com a Constituição de 1824, deveria ser *gratuito e universal*. Ao governo central, cabia a responsabilidade direta apenas sobre a instrução primária na Corte, com os governos intermediários sendo encarregados do ensino básico nas províncias." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "bb419a40-14ab-48cd-8328-1c62b7f7bd0a" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Nada havia na Constituição que impedisse que o governo geral também contribuísse para o ensino primário nas províncias, mas prevaleceu o princípio de divisão rígida das atribuições entre as esferas de governo. Nenhum papel, por sua vez, foi conferido aos municípios, exceto (e eventualmente) o de fiscalização." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "bb88ba62-49af-4a08-a1fb-e61b66f85d5a" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Recursos e atraso\n", "\n", "Em São Paulo, a partir do final da década de 1860 um número crescente de publicistas e deputados passou a reconhecer mais explicitamente que a expansão da instrução primária requeria a mobilização em larga escala de recursos públicos." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "c4116e36-3ce7-4491-96e4-03190f4a3b72" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Como afirmou o órgão dos liberais radicais em São Paulo em 1869, seria necessário:" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "> “dar à instrução todos os recursos que tiver necessidade, por isso que acha-se sobejamente averiguado que o povo que tem melhores escolas é o primeiro sempre. Os Estados Unidos da América do Norte, a Inglaterra e a Bélgica aí estão para confirmarem esta asserção.” (O Radical Paulistano)" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "13c81a42-221c-45fd-bde2-343bbcc74678" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Reforma e frustração\n", "\n", "Inicialmente, os liberais radicais de São Paulo concentraram seus esforços em duas bandeiras: obrigatoriedade e liberdade do ensino. A Reforma da Instrução Pública de 1874 consagrou estes princípios." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "A premissa de seus defensores (inclusive com adesão posterior dos conservadores) era que essas duas medidas seriam suficientes para a generalização do ensino primário. " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "1674bcc2-8448-4b20-8203-e741d2f6048b" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Mas poucos anos depois, os antigos defensores já reconheciam que os resultados sobre as matrículas das escolas\n", "primárias eram pífios." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "8b4f0472-cccb-4d13-abbd-187d93bc9309" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Propostas radicais\n", "\n", "Foi a partir do início da década de 1880 que as propostas começaram a mudar de forma substancial, com republicanos (como Rangel Pestana) e uma parcela dos liberais defendendo uma reforma profunda da instrução pública." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "794d2206-833d-419a-b3b9-b12875162c7e" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "O princípio básico dessas propostas foi descentralizar e democratizar, e de forma radical: com tributação local e participação direta de pais e moradores na direção das escolas." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "O maior exemplo foi o projeto de Reforma da Instrução Pública de 1885 aprovado pela Assembleia Legislativa e pelo presidente da província, Almeida Couto (liberal), com apoio dos Republicanos. Duas medidas centrais: " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "subslide" } }, "source": [ "- conselhos municipais, com 2 ou 3 representantes eleitos por pais e professores e 1 ou 2 escolhidos pela câmara local, a depender do tamanho do município; " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "- imposto de capitação de 1 mil-réis, constituindo um fundo escolar administrado localmente pelos conselhos." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "cb99a5b9-10b5-4d5c-bb6c-23699c0c5b07" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Reação conservadora\n", "\n", "A reação a estas propostas foi grande. Com a queda do gabinete liberal (Saraiva) e ascensão dos conservadores (Cotegipe, agosto/1885) no governo Geral, o novo presidente da província vetou a reforma do governo liberal de Almeida Couto." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "43701764-6778-49fa-883b-9c1b678f6d67" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "A renegociação de um novo projeto eliminou justamente a representação direta de pais e professores: os conselhos municipais seriam formados agora por 2 representantes da câmara e 1 nomeado pelo presidente da província. " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "1f3a2dee-722b-4a1b-a236-69b92463b751" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Mesmo assim, o fundo constituído por imposto escolar (1 mil-réis), multas e doações foi mantido, sendo administrado pelos conselhos municipais de instrução. Esse foi o modelo adotado pela lei no 81 de 6/4/1887." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "1a43feb9-1cad-4162-a6ad-b16662fbb6a4" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Recursos para as escolas\n", "\n", "Ou seja, apesar de eliminar a participação direta da população via conselhos locais, a Reforma da Instrução Primária de 1887 ainda preservou a descentralização parcial dos recursos destinados às escolas." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "b7fa99c1-6023-4201-855d-d27ade6b5d84" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Essa foi uma forma inédita (embora praticamente esquecida hoje) de enfrentar o crônico problema da deficiência\n", "de recursos públicos para a instrução primária em São Paulo, inspirada em experiências internacionais e nas propostas de Tavares Bastos (*A Província*, 1870)." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "854f9e46-f876-4c95-b11f-ee637364d8cf" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Até então, os recursos para as escolas vinham exclusivamente do fundo geral de tributos do governo provincial. Os municípios nada contribuíam para a instrução primária (até os anos 1880)." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "8dde182b-545e-464d-86aa-93633eb83d31" }, "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Tributos\n", "\n", "As municipalidades de São Paulo dependiam essencialmente de tributos tradicionais sobre comércio, consumo e serviços para seus gastos correntes e investimentos." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "nbpresent": { "id": "383dda45-dccb-4fde-a663-f4b4f94a501e" }, "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Quando diversificaram suas fontes de recursos, as câmaras concentraram-se em atividades profissionais, artesanais e\n", "manufatureiras de seus núcleos urbanos, eximindo as propriedades rurais." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "No caso do governo provincial/estadual, o imposto de exportação (café) foi a principal fonte de recursos na maior parte do período." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "subslide" } }, "source": [ "Houve diversificação de tributos a partir de 1904, inclusive incidindo sobre capital e propriedades. " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Mas o imposto sobre a propriedade rural gerou apenas 0,2% da receita do estado de São Paulo em 1905 e 0,9% em 1920 – menos do que o de aguardente, com 1,5% em 1910." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Imposto escolar\n", "\n", "Voltando ao imposto escolar criado pela Reforma da Instrução Pública de 1887 em São Paulo: qual foi sua importância para o financiamento das escolas?" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Por ser um típico imposto de capitação, os problemas com o imposto escolar eram bem conhecidos: por exemplo, recaía de forma indiscriminada sobre todos os indivíduos, à revelia de sua renda e riqueza." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Desta forma, a experiência de descentralização do ensino primário implementada pela lei no 81 de 1887 distinguia-se do modelo de financiamento das escolas nos Estados Unidos e Canadá (e países da Europa), que tinham no imposto local sobre a propriedade rural e não-rural a sua mais importante fonte de receita." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Arrecadação\n", "\n", "A despeito de suas limitações, o imposto escolar arrecadou recursos expressivos nos primeiros meses de sua implementação (após mar/1888). As receitas foram administradas pelos conselhos municipais criados em 1887." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Até set/1889, o imposto arrecadou o equivalente a 16,6% do total das despesas estaduais com a instrução primária em São Paulo. " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Mas apesar dos bons resultados iniciais, o imposto escolar e os conselhos foram abolidos, paradoxalmente, pela Reforma da Instrução implementada pelos republicanos em 1892." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "subslide" } }, "source": [ "Para avaliar sua importância, vale formular o seguinte contrafactual: qual poderia ter sido a despesa municipal com ensino primário caso o imposto escolar fosse mantido após 1892?" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "(o valor contrafactual da despesa na figura abaixo foi estimado assumindo-se que a arrecadação do fundo escolar cresceria ao mesmo ritmo observado pela receita real dos municípios de São Paulo entre 1889 e 1905.)" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "###
Despesa efetiva e contrafactual
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" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Contrafactual\n", "\n", "O contrafactual sugere que a despesa das municipalidades financiada pelo imposto escolar ficaria em média *oito vezes acima* da despesa municipal efetiva entre 1894 e 1899 – 343 réis contra 44 réis (em termos per capita a preços de 1913)." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Entre 1900 a 1903, quando o governo estadual começou a subvencionar as municipalidades, o nível da despesa contrafactual ainda seria em média *duas vezes maior* do que o realizado pelas municipalidades (479 réis em comparação a 228 réis)." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Ou seja, parece certo que o imposto escolar, no formato estabelecido, não seria suficiente para atender todas as crianças fora das escolas (76% daquelas em idade escolar em 1907). Mas seus recursos não foram desprezíveis." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Abandono\n", "\n", "O que nos leva à pergunta: por que o imposto escolar foi suprimido se o seu resultado em termos de receitas para a instrução primária foi expressivo? A razão parece ter sido basicamente política." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "A administração do fundo escolar pelos conselhos locais (mesmo que expurgados da participação de pais e moradores) parece ter sido eficaz, mas isso não impediu sua eliminação em 1892 pelos mesmos republicanos que antes os defendiam." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Descentralização política e participação local eram tradicionanalmente vistas com desconfiança. Os conselhos municipais ganharam força no curto espaço de tempo de sua existência." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "subslide" } }, "source": [ "Além disso, o fundo escolar abria a possibilidade de introdução de novos tributos, sobre outras fontes - como a grande propriedade rural." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## E depois?\n", "\n", "Paradoxalmente, os princípios das reformas de 1885/87 foram não só abandonados, mas esquecidos pelo próprio governo republicano. É provável que a radical transformação das rendas públicas de São Paulo também tenha contribuído para isso." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "A continuidade do *boom* do café e, sobretudo, a transferência do imposto de exportação para os estados sancionada pela Constituição de 1891 levaram a um grande aumento de arrecadação para os estados produtores." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Para o estado de São Paulo, isso significou um *aumento real de 7,5 vezes* (!) nas receitas fiscais de 1905 em relação aos anos 1888-1889. " ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "## Expansão e atraso\n", "\n", "E foi devido a essa expansão excepcional das receitas públicas que São Paulo saiu de uma situação intermediária em 1870 para a de um dos estados líderes da instrução primária no Brasil nos anos seguintes (ao lado de SC, PR, RS e ES)." ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "fragment" } }, "source": [ "Ainda assim, as taxas de matrícula do estado de São Paulo continuavam, em 1920, próximas ou inferiores aos índices dos países mais atrasados educacionalmente na Europa, como Portugal (53), cf. a seguir:" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "###
Matrículas comparadas
\n", "\n", "
" ] }, { "cell_type": "markdown", "metadata": { "slideshow": { "slide_type": "slide" } }, "source": [ "###
Obrigado!
" ] } ], "metadata": { "celltoolbar": "Slideshow", "kernelspec": { "display_name": "Python 3 (ipykernel)", "language": "python", "name": "python3" }, "language_info": { "codemirror_mode": { "name": "ipython", "version": 3 }, "file_extension": ".py", "mimetype": "text/x-python", "name": "python", "nbconvert_exporter": "python", "pygments_lexer": "ipython3", "version": "3.9.13" }, "toc": { "base_numbering": 1, "nav_menu": {}, "number_sections": false, "sideBar": false, "skip_h1_title": false, "title_cell": "Table of Contents", "title_sidebar": "Contents", "toc_cell": false, "toc_position": {}, "toc_section_display": false, "toc_window_display": false } }, "nbformat": 4, "nbformat_minor": 2 }